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这也是在这次修改宪法中强调宪法的稳定性的一个原因。

对此，彭真在1982年4月22日向全国人大常委会所作宪法修改草案说明中的表述是恢复设立国家主席，对内对外代表国家，在后来向全国人大会议所作宪法修改草案报告中的表述是恢复设立国家主席，删去了对内对外代表国家。而早在1940年彭真领导的晋察冀边区政权建设中，就有人主张行政机关与民意机关平等、平行和互相牵制，都由选民投票直接选举、罢免。

将党的领导写在序言中，是由当时的历史条件决定的。党的二十大报告在有关加强人民当家作主制度保障的阐述中，明确提出坚持和完善根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度。宪法的规定是，中华人民共和国主席代表中华人民共和国，接受外国使节，未用国家元首表述。由上可见，以邓小平、彭真为代表的宪法修改委员会强调以五四年宪法作为修改七八年宪法的基础，在保证人民代表大会制度这一根本政治制度的连续性、稳定性和权威性上，与毛泽东、刘少奇当年的论述和五四年宪法的核心精神，是一脉相承的，对于确保政治制度不偏航，并从宪法法律上将国家的权力牢牢掌握在人民和人民代表大会的手中，具有极为重要深远的历史意义与现实意义。按照宪法法律的规定，在产生人大代表的过程中，公民普遍地、平等地享有选举权和被选举权，但选举的民主性、实效性仍然需不断加强。

除了权力机关的定性外，马克思和列宁在批判资产阶级议会的同时，都强调把无产阶级的代表机关由资产阶级的清谈馆变成真正的工作机构。第四，进一步完善人大及其常委会集体行使职权的制度。这是新时代我国法治政府建设的一项时代使命，也是深入推进法治中国建设的一项重要任务。

党的二十大报告对扎实推进依法行政，加强法治政府建设作出重大决策部署，明确提出要健全行政裁量基准，为新时代进一步规范行政裁量权，全面推进行政裁量基准的法治化建设指明了前进方向、提出了新的使命任务。[7]《行政处罚法》第34条：行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。因此，从国家战略层面进一步健全行政裁量基准，更加有效地发挥其制度优势和治理效能，不仅对于扎实推进依法行政，而且对于深入推进法治中国建设，都具有十分重大而深远的意义。这里应当明确将行政裁量基准定性为一种规范性文件。

参考文献 [1] 参见《中国共产党第二十次全国代表大会关于十九届中央委员会报告的决议》（2022年10月22日中国共产党第二十次全国代表大会通过）。二是要充分考虑地方经验总结和国家法制统一的有机结合。

既要照顾地方，充分总结和借鉴地方执法经验，又要高于地方，顾及国家法制统一，确保裁量基准的合法性和公平性。[4]目前，针对指导行政执法机关如何制定具体行政裁量基准的制度，31个省（区、市）人民政府和国务院有关部门都有相关规定。而且，这种监督的一个最大不足在于缺乏监督的启动程序。此外，扩大裁量基准的司法审查范围意味着行政裁量权的运作空间受到限制，如此一来，能够将法院对行政权的司法监控效能更为有效地发挥出来，最大限度地保护利害关系人的合法权益。

这导致在行政裁量基准的制定义务、制定权限、制定程序、法律效力、适用规则等具体问题上，无法获得制度共识，难以形成科学认识，文本之间的重复抄袭和立场冲突并存，亟须加以全面、系统、统一的立法规范。然而，正如该《意见》指出的，行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象时有发生，依法行政工作仍然面临严峻形势。这项执法创新，立足法治中国的问题，联系法治中国的实际，饱含法治中国的元素，是法治中国建设实践的一种成功典范。2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》进一步要求：全面落实行政裁量权基准制度，细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布。

其中，构建行政裁量基准制度成为我国法治政府建设的重要路径和重要抓手。另一方面，也与缺乏具体、明确、前瞻的裁量基准建设目标与发展规划密切相关。

总体来说，《条例》应当以统一规范行政裁量基准为主要任务，从多方面进一步推进行政裁量基准制度的科学化构建和法治化建设。2022年国务院办公厅印发的《意见》，内容虽然详尽，但属于仅具有指导性的政策文件，且位阶仍然过低。

[6]截至2022年7月，在31个省（区、市）中，有20个对行政处罚裁量权基准作了规范，有11个对行政处罚、行政许可、行政强制、行政确认、行政征收、行政给付等裁量基准作了规定。在裁量基准制定后，要努力创建备案审查机制，准确查找基准文本与法律、法规、规章抵触情形，及时纠正错误规定，确保基准文本的合法性和规范性。面对我国实践中大量涌现的行政裁量基准，根据党中央、国务院部署要求，2022年7月29日国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《意见》），第一次从国家层面对建立健全行政裁量基准制度作出全面、系统的规定，为行政裁量基准的制定提供了统一性的指引。但是，这些实践经验并未获得全面总结与升华，基层部门的有限智识也无法提供前瞻性规划。但是，仍然存在权力滥用乱象，执法随意、裁量不公依旧是法治政府建设的顽疾。由此可见，法院对裁量基准的审查只是一种间接的审查监督。

党的十八届四中全会首次从国家战略层面，明确提出要建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。因此，从制度上有效解决裁量基准制定程序是否公开透明，实践运用是否严格遵循，错误设定是否及时纠正等问题，都是健全行政裁量基准的关键环节和必备内容。

一、健全行政裁量基准是扎实推进依法行政的重要举措 习近平总书记指出：纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。要尽量简化基准文本适用的查询和计算手续，打造一键可查、一键生成等便携式执法设备，为裁量基准执法适用创建菜单式、可自动化操作工具，提升基准文本适用的智能化水平。

[9]在裁量基准制定过程中，应充分利用现代信息技术收集行政执法案例，建设数字化案例库，深入展开大样本数据收集与分析，以大数据技术归纳执法经验，预判违法行为频段、危害后果大小和法律效果格次，为裁量基准文本制定输送客观性、可预测性参照结果，提升基准文本的科学水平。2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出：全面推行行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权。

[1]作为一种执法实践创新，行政裁量基准植根于中国本土实践，尤其是中国基层社会治理实践，是我国依法行政推进过程中形成的一种最具价值和生命力的新型裁量治理模式。[4]周佑勇:《行政裁量基准研究》，中国人民大学出版社2015年版，第26页。而行政裁量基准通过设定具体化的裁量权行使标准实现裁量权的自我控制，为限定、建构和制约行政裁量权，实现行政执法公平正义提供了新的思路。2021年新修《中华人民共和国行政处罚法》尽管从立法上有所供给，[7]但整体上仍显单薄。

这不仅明确宣示了这项举措已上升为党的最高决策部署，必须得以切实有效地贯彻实施，同时也意味着我们必须将健全行政裁量基准作为一项重大举措，更深层次、更大力度、更加坚实地使其落地见效。为了更好地承载公平与正义，裁量基准须接受严格的法治监督与审查

作为行政裁量权的规制技术，通过制定行政裁量权基准对行政裁量权进行限定、建构和制约，能够有效防止行政裁量权的滥用，并能保持行政裁量权的灵活性。行政裁量基准未来向何处走，不仅需要基层执法经验，更需要国家战略规划。

[7]《行政处罚法》第34条：行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。因此，从国家战略层面进一步健全行政裁量基准，更加有效地发挥其制度优势和治理效能，不仅对于扎实推进依法行政，而且对于深入推进法治中国建设，都具有十分重大而深远的意义。

[9]参见国务院办公厅《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》。健全行政裁量制度，还要充分打通现代科学技术与裁量基准之间的密切关联，以科技创新助推行政裁量基准规范化、标准化、信息化建设，充分运用人工智能、大数据、云计算、区块链等技术手段为行政裁量基准打造科技保障体系，实现裁量基准的现代化。既要尊重现实，充分反映裁量基准在不同地区不同级别不同部门执法活动中的现实问题，又要高于现实，依据裁量基准的发展态势前瞻未来，为新型裁量基准指明方向。然而，正如该《意见》指出的，行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象时有发生，依法行政工作仍然面临严峻形势。

2021年新修《中华人民共和国行政处罚法》尽管从立法上有所供给，[7]但整体上仍显单薄。此外，还须广泛利用现代信息交流技术，扩充双向互动交流通道，收集分析行政裁量基准适用效果，智能抓取问题文本，打造行政裁量基准动态调整机制，为行政裁量基准文本修订搭建智能化、可对话性的信息交流平台，提升基准文本的自我完善能力。

进入专题： 行政裁量基准 。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，法院对被诉具体行政行为所依据的裁量基准是否合法有效的审查、认定和适用等享有一定的审查权。

一方面，这与缺乏全面、系统、统一的裁量基准制定和适用规则密切相关。[3]周佑勇：《新时代推进行政裁量权基准制度建设的纲领性文件》，载《中国司法》2022年第8期，第37页。